对《关于加快发展养老服务业的实施意见》（锡政发〔2014〕152号）、《市政府转发市发改委市民政局关于无锡市开展国家养老服务业综合改革试点工作实施方案的通知》（锡政发〔2014〕153号）的解读

    一、关于养老服务新政的出台背景

　　当前，随着我市经济社会的快速发展，人口老龄化趋势愈发严峻，养老服务工作面临新形势、新任务和新挑战。此次出台的两份文件，一是应对人口老龄化的必然选择。我市于1983年步入人口老龄化城市行列，至去年底，全市60岁以上老年人114.57万，占户籍人口24%，预计到2020年全市老年人口将达127万，占比27%。妥善解决广大老年人的养老服务需求问题，已成为各级党委政府面临的一个重要课题。二是解决养老供给矛盾的现实需求。“421”的家庭结构使得传统家庭养老功能日益弱化，社区养老、机构养老的需求日益增长。而老年人多元化的养老服务需求与现有的养老资源供给不平衡、不匹配，优质养老床位不足，养医融合发展水平较低，居家服务相对滞后，供需矛盾较为突出。三是升级养老服务水平的迫切需要。近年来，通过政府的积极引导和相关部门的共同努力，以居家为基础、社区为依托、机构为支撑的社会养老服务体系基本形成，许多工作走在全省乃至全国前列。但仍存在结构失衡、层次不高、服务内容单一、队伍素质偏低等问题，制约了养老服务规范化、专业化水平的提升。四是为加快养老产业的发展提供制度保障。党的十八大指出要“积极应对人口老龄化，大力发展老龄服务事业和产业”，养老服务产业成为一个朝阳产业，发展需要有制度的支撑；十八届三中全会提出要“正确处理好政府和市场的关系、政府和社会的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好地发挥政府作用”。养老服务领域同样需要有社会力量的参与才会有更强劲的发展动力。这就要求我们主动调整思路，在坚持保障基本的情况下，注重深化体制改革、完善市场机制、加强统筹协调，为养老服务业营造良好的发展环境。因此，这两个文件加上市人大常委会1月16日颁布的《无锡市养老机构条例》，必将为我市养老服务业发展提供新的制度保障。五是推进养老服务业综合改革试点工作的需要。国发〔2013〕35号文件出台后，国家民政部、发改委于2013年底联合下发《关于开展养老务业综合改革试点工作的通知》（民办发〔2013〕23号），在全国开展养老服务业综合改革试点工作。主要目标是通过开展养老服务业综合改革试点，促进试点地区率先建成功能完善、规模适度、覆盖城乡的养老服务体系，创造一批各具特色的典型经验和先进做法，出台一批可持续、可复制的政策措施和体制机制创新成果，形成一批竞争力强、经济社会效益显著的服务机构和产业集群，为全国养老服务业发展提供示范经验。经过层层申报和评审，我市于去年7月被国家民政部、发改委列入全国首批42个养老服务业综合改革试点地区，这是我市养老服务业发展面临的新契机，也是新挑战，要求我们进一步解放思想，实现养老服务业的新突破。

　　二、关于养老服务新政的重点内容

　　《实施意见》明确了我市养老服务业发展的总体思路及发展目标、主要任务、政策措施和工作要求。《试点工作实施方案》围绕我市开展养老服务业综合改革工作，明确了重点任务、改革重点、保障措施和时间步骤。两个文件配套衔接、相辅相成，重点内容归纳起来是“1299”，即健全一个体系，把握两大关系，明确九项重点，实施九大举措。

　　（一）健全一个体系，即养老服务体系。

　　文件提出，到2020年全面建成以居家为基础、社区为依托、机构为支撑、信息为辅助，功能完善、设施先进、服务优良、覆盖城乡的养老服务体系。全面完成全国养老服务业综合改革试点任务，养老服务业持续健康发展；实现“服务体系更加健全，保障功能更加有力，产业规模显著扩大，发展环境不断优化，体制机制充满活力”的发展目标。

　　从具体指标看，居家养老：明确到2015年，城乡社区居家养老服务覆盖率达100%。到2020年，标准化城乡社区居家养老服务中心建成率分别达到80%、50％；政府购买居家养老援助服务老人家庭达5万户以上，其中江阴市、宜兴市分别达到1万户；享受居家养老补贴的老年人占比6％以上；以市（县）区为单位居家呼叫和应急救援信息网络全面建成；形成3至5家具有一定规模、连锁经营的居家养老知名品牌企业。机构养老：到2020年，每千名老年人拥有养老床位数45张；护理型床位占机构总床位60%以上；社会力量举办或经营的养老机构床位数占比达70%以上；创建10家以上市级民办养老服务品牌企业；养老机构医疗卫生服务覆盖率达到100%。队伍建设：养老护理员岗前培训率达到100％，持证上岗率达到95%以上；为老志愿服务活动深入开展，志愿者队伍达到5万人。养老产业：培育一批产业链长、覆盖领域广、经济社会效益好的产业集群或知名品牌，全市养老服务业提供5万个以上就业岗位。指标的确定，基于未来我市老年人养老服务需求来考量，并经过反复论证和研讨，既考虑了现实需要，又考虑了各级政府的可承受能力。

　　（二）注重把握两大关系，即处理好政府、社会、市场三者关系，养老事业与产业发展关系。

　　政府、社会、市场三者关系，就是按照“低端有保障、中端有供给、高端有市场”原则，由政府“保基本”，社会“保供给”，市场“满足需求”，实现资源的有效配置和政府的托底功能。政府要充分发挥“保基本、兜底线”作用，加大对养老的基本投入。同时通过政策扶持、制度规范、资金引导、奖励督导等手段吸引社会资本投资养老服务业；鼓励和支持社会组织提供公益性养老服务，发展专业化的居家养老服务组织和非营利性养老机构；发展养老服务业向医疗、康复、健身、文娱、旅游等领域延伸，满足多元化、多层次养老服务需求。

　　养老事业与产业发展关系，即明确养老事业由政府主导、产业由政府引导的思路。强化政府主导作用，由政府统筹规划各类养老服务资源，促进基本养老服务均衡发展，建立面向所有老年人的基本养老服务供给制度、面向城乡各类困难老年人的养老服务补贴制度，确保人人享有基本养老服务。发挥政府规范引导作用，加大政策支持和引导力度，激发各类市场主体积极性，推动以老年产品用品、老年健康服务、老年体育健身、老年文化教育、老年金融服务、老年旅游等为主的养老服务产业全面发展。

　　（三）明确九项重点，即加快养老服务业发展的九项主要任务。

　　一是完善养老服务业发展规划。将养老服务业发展纳入我市经济和社会发展总体规划，列入“十三五”无锡市服务业重点发展领域和市委、市政府推进民生幸福工程的重要内容。修订并实施好《无锡市养老服务设施布局规划》。江阴市、宜兴市要抓紧制定本地养老服务设施布局规划，其他各区要切实做好规划的落实工作。

　　二是发展社区居家养老服务。加强社区居家养老服务站点建设，完善服务网络，通过网点服务和上门服务等形式，开展“助餐、助洁、助浴、助医、助行、助急”等生活服务，提供文教娱乐、心理关爱、安全保护等定制服务。加强社区养老服务设施与社区卫生、文化、体育等设施的功能衔接，发挥综合效益。整合家政、餐饮等服务资源，利用社会各类便民服务网点和中介组织参与老年送餐、社区日间照料等服务。

　　三是规范养老机构服务管理。公办养老机构重点为城乡“三无”、“五保”老人、经济困难的失能半失能老人提供无偿或低收费的供养、护理服务。现有养老机构要深化服务内涵，拓展服务功能，提升服务水平。鼓励面向社会服务的公办养老服务机构进行市场化改革，完善法人治理结构。鼓励民间资本通过承包、委托管理等方式运行公有产权的养老机构。

　　四是支持鼓励社会力量参与。鼓励各类社会主体，以独资、合资、合作、联营、参股、租赁等方式举办或经营养老机构、社区居家养老服务机构等为老服务实体。通过政府购买服务、公益创投等方式，引导专业化社会组织、家政和物业等，开展各类养老、助老服务。鼓励和支持企业、保险基金、公益慈善基金等投资建设满足不同层次需求的养老服务项目。

　　五是积极发展养老服务产业。支持企业开发有市场需求的老年健康、养生、文化、教育、旅游等产业，重点发展老年保健产业和适合老年人、老年家庭、养老机构的信息服务产品。引入先进管理理念，吸引各类资本参与养老设施建设和运营，形成一批养老集聚区和特色综合体。

　　六是大力推进养医融合发展。积极构建养老、医护、康复、临终关怀等相互衔接的服务模式，实现老年人在养老机构和医疗机构之间的卫生健康服务便捷对接。鼓励有条件的养老机构设置内设医疗机构，或与周边医疗机构合作，完善医护康复功能。对养老机构内设医疗机构符合医疗定点条件的，应优先纳入定点范围。医疗机构可开设老年病科，增加老年病床数量，鼓励符合条件的医疗机构转型为老年护理院、康复医院。

　　七是着力加强人才队伍建设。支持本市高职院校、中等职业院校开设老年服务学科，或采取定向委培等形式，加快培养老年服务管理、保健、护理、康复、营养等专业人才。鼓励引进养老服务业急需人才，引进人才可申报社会事业领军人才，享受津贴。继续实施养老护理员职业技能免费培训计划，建立养老护理员岗位补贴。增设居家养老服务公益性岗位。

　　八是建立养老服务信用体系。加强养老服务机构信用体系建设，将养老服务信用认证信息纳入全社会信用体系管理网络，建立养老服务机构信用档案，公开为老服务信用信息。强化养老机构失信惩戒机制。

　　九是提高养老服务信息化水平。建立市、市（县）区、镇（街道）、社区四级互联互通的养老服务信息管理系统。加快“智慧养老”信息服务平台的开发建设。发展老年电子商务，向老年人、家庭、社会组织提供紧急援助、家政、医疗保健、服务缴费等服务。

　　（四）实施九项举措，即促进养老服务业健康发展的九条新政措施。

　　一是加强制度顶层设计。以《无锡市养老机构条例》施行为标志，加快养老服务业法治建设，编织制度保障的养老网络。以入选全国养老服务业综合改革试点地区为契机，开展改革试点工作，实现体制机制有新创新，政策制度有新举措，重点难点问题有新突破。探索建立老年人长期护理保险制度，增强老年人接受护理照料的支付能力。

　　二是落实土地供应政策。将养老服务设施建设用地纳入城镇土地利用总体规划和年度用地计划，按照到2015年、2020年养老床位占老年人口总数40‰、45‰的目标，测算建设规模，预留建设用地，按照人均用地不少于0.2平方米的标准，分区分级规划设置养老服务设施。新建城区和居住小区，按每百户20-30平方米的标准配套建设社区居家养老服务用房，并与住宅同步规划、建设、验收及交付使用。已建成的住宅区按每百户15-20平方米的标准调剂解决。社会力量举办的非营利性养老机构与政府举办的养老机构享有相同的土地使用政策。

　　三是完善财政补贴政策。从今年起，对取得《养老机构设立许可证书》、具有自建产权用房的新建民办非营利性养老机构，每张床位给予不低于1万元的一次性补贴；对租赁用房的新办民办非营利性养老机构，每张床位给予不低于5000元的一次性补贴；对工商登记的新办营利性养老机构，按民办非营利性养老机构补助金额的50％予以补助；对非营利性民办养老机构，按实住床位，分别给予全护理、半护理、自理床位每月180元、120元、60元日常运行补助。这些措施加大了对民办养老机构的扶持力度，补贴对象由原来的仅针对民非机构扩大到企业性质的养老机构。

　　四是增强为老服务能力。文件明确，提高政府供养对象保障标准，加大对城乡特困老人、低收入老人和经济困难的失能、半失能老人的救助力度，扩大政府援助服务对象和范围。福利彩票公益金的50%以上用于养老服务，体育彩票公益金要为本地区老年人配备健身器材。鼓励各类养老机构投保各项商业保险，减轻机构运营风险。

　　五是落实税费优惠政策。落实好国家有关养老服务业的税收优惠政策；用电、用水、用气、用热，按居民生活类价格执行；对非营利性养老服务机构建设，免征相关行政事业性收费；酌情减免供电、供水、供热、燃气、排污等管线配套工程建设费。这些税费优惠政策有助于降低养老机构建设和运营成本。

　　六是拓展投融资政策。文件提出金融机构应创新养老服务信贷产品，拓宽信贷抵押担保物范围，对符合政策、前景较好、产权明晰的民办养老机构给予信贷支持。支持养老机构通过引入投资基金、上市融资等方式筹集资金。研究建立市本级和江阴、宜兴两市养老服务业专项发展基金。保护养老服务的投资者和经营单位合法权益、合理回报，对民办非营利性养老机构有收支结余的，允许提取一定比例用于奖励举办人。

　　七是不断优化价格政策。建立科学合理的养老服务定价机制，除由政府主办且经营的养老机构实行政府定价和政府指导价外，其他养老机构实行市场定价。通过发挥价格杠杆作用，更好地激发养老行业运行活力。

　　八是建立行业标准体系。建立养老机构等级评定、老年人身体能力等评估标准。采取政府购买服务的方式，引入第三方组织开展评估。逐步健全和完善养老机构、社区托老机构、居家养老机构、智慧养老信息管理系统行业标准体系。实施评估，有利于科学合理分配养老服务资源，确保养老福利公平性和服务效率。

　　九是完善老年优待政策。依据国家最近出台的老年人优待政策，围绕政务服务、交通出行、文体休闲、卫生保健、商业服务等方面，由市老龄委制定出台我市老年人优待配套政策。

　　三、关于养老服务新政的贯彻落实

　　加快发展我市养老服务业的大政方针已经确定，关键是抓好落实。各级各部门要把养老服务新政的贯彻执行作为当前和今后一个时期的一件大事、要事，围绕养老服务业综合改革试点工作明确的重点，创新先行，精心组织，抓好落实。下一阶段工作的重点主要有以下几个方面。

    （一）进一步健全养老服务体系。通过重点发展居家养老服务、加快发展社区养老服务、积极发展机构养老服务，并依托信息化服务手段，完善养老服务供给，提升服务能力。在居家养老方面：以保障高龄、独居、失能和低收入老人为重点，借助专业化养老服务组织，为居家老年人提供生活照料、家政护理、医疗保健等服务。到今年底，区域性老年人助餐中心、社区“老年餐桌”等为老助餐项目形成一定规模；落实政府为民办实事项目，为特定老年人家庭购买居家养老援助服务2.5万户以上，家庭医生、老年活动中心覆盖所有社区。在社区养老方面：推进日间照料中心、老年人活动室等社区养老设施建设。加强社区与老年人日常生活密切相关的公共服务设施的规划、建设改造，推进对介助、介护老年人家庭无障碍设施的改造。在机构养老方面：完善布局规划，加强各类养老机构建设，增加养老床位，提高服务水平。尤其是尽快修订完善无锡市养老服务设施布局规划，建立刚性的指标和项目落地制度；同时，以市（县）区为单位编制社会力量兴办养老机构指南，推出优质项目，吸引社会力量举办运营，确保到今年底，全市机构养老床位达到3.91万张，每千名老人养老床位达到40张。

　　（二）进一步完善扶持优惠政策。抓紧制订本地区实施意见。在全省养老服务业工作会议上，许津荣副省长明确市（县）区要确保在今年3月底前出台本地区的具体实施办法。会后，各地要根据经济社会发展情况和养老服务发展现状，抓紧研究制订。做好《无锡市养老机构条例》的学习贯彻及实施工作。完善相关配套政策，今年要在财政扶持、医养融合发展、养老服务定价收费、队伍建设、金融信贷等方面出台具体政策文件，形成系列化、可持续的优惠政策环境，加快培育社会力量成为发展养老服务业的主体。

　　（三）进一步推进公办养老机构改革。公办养老机构改革是一场攻坚战，需要我们迎难而上，按照“保障基本、因地制宜、循序渐进”的原则，在确保国有资产不流失、养老用途不改变、服务水平不降低的前提下，逐步有序推进，增强机构发展的内在动力。今年，江阴、宜兴、锡山、惠山等农村敬老院居多的地区，要加大改革力度，在确保政府兜底保障基础上，进一步改革公办养老机构运行机制，加大公办机构民营化推进力度。市里也将加大跟踪、协调和指导力度，确保公办养老机构改制工作取得实质性进展。

　　（四）进一步推动养医融合发展。以多种形式加快医疗资源对养老服务的全覆盖，实现老年人医疗护理和生活护理的有机衔接。调优养老床位功能结构，重点发展养医结合型、康复护理型养老服务机构。到今年底，护理型床位占总床位60％以上，养老机构医疗卫生服务覆盖率达到50%。贯彻落实好养老机构内设医疗机构门诊医保和住院医保定点政策，强化医保支付导向，逐步提高医保标准。积极推动医疗卫生资源进入养老机构、社区和家庭。积极会同人社、卫生、财政等部门，开展长期护理保险的调查研究，适时实施老年人长期护理保险制度。

　　（五）进一步加强人才队伍建设。着力解决好养老服务专业人才培养、使用、待遇三个环节的问题。继续实施好养老护理员免费培训计划；采取定向委培的形式，与省、市职业院校挂钩，培养紧缺的老年护理专业人才和养老机构管理人才；加大人才引进力度，今年争取引进100名大中专养老、护理专业年轻人员充实基层一线岗位；逐步健全相对合理的薪酬体制，落实养老护理员岗位补贴，建立激励机制，以适当待遇留人。

　　（六）进一步开展行业标准化建设。建立健全养老服务评估制度和行业标准，规范机构管理服务，实现老年人服务需求与各类服务合理匹配。制定“无锡市老年人身体评估及护理等级标准”，今年，要开展老年人能力评估试点工作，并适时全面实施；实施标准化建设及星级评定工作，推进各类养老服务机构的达标创优。

　　（七）进一步推进智慧养老建设。围绕“智慧无锡”建设总体要求，开展“智慧社区”、“智慧养老”试点工作。利用互联网、物联网、云计算等技术手段，整合社会资源、政府资源、信息资源，加快建设“市级智慧养老云服务平台”；依托民政政务、社区事务、信息服务“三大系统”，完善养老信息数据库，优化养老“智慧查询”系统；建立无锡智慧养老规范服务技术应用地方标准。力争年内建成“无锡互联网养老服务查询服务系统”，建成10家以上智能化管理养老机构，20家以上智慧居家养老社区；完成“智慧养老服务管理系统”方案设计，适时投入运营。

　　（八）进一步培育养老产业集群。推进项目建设，加快无锡民政职业技能培训中心、江阴老年大学、宜兴九如城养老养生综合体等一批重大工程建设；配合民政部做好无锡太湖（马山）国家级养老实训基地和养老示范区项目建设；协助中国太平保险公司加快筹建鸿山高端养老健康城项目；做好无锡太湖新城养老、医疗、教学、老年公寓特色园区的招商建设等前期工作。扶持品牌企业，培育老年用品、旅游、教育和文化市场，开发老年健康、老年心理咨询、老年住宅等新兴服务产业。新区可充分发挥外资集聚高地优势，吸引国内外知名养老、护理、健康保健等企业来锡投资经营养老产业；江阴、宜兴、滨湖可充分利用山水生态资源优势，借力引导社会力量发展旅游休闲养老，并规划建设各类养老综合社区，试点探索新型养老服务模式。