市各相关单位：

　　为贯彻落实党中央国务院、省委、省政府对耕地和永久基本农田保护工作的决策部署要求，我市积极围绕耕地数量、质量、生态“三位一体”保护建设目标，以徐舍镇为先行试点，开展全域覆盖的耕地有序恢复和集聚提升保护工作，并编制了《宜兴市耕地有序恢复和集聚提升保护试点专项规划（2023-2027年）工作方案》（以下简称《工作方案》），《工作方案》已经市政府同意和江苏省自然资源厅批复，现印发给你们。请各板块按照工作方案规划期内耕地恢复6万亩总体目标要求，结合高标准农田建设、生态美丽乡村建设及土地后备资源等，迅速摸底耕地恢复提升规模及计划安排，并于10月15日前上报市自然资源和规划局。市自然资源和规划局根据《工作方案》编制专项规划，规划期内各板块各类占补、挂钩和进出平衡项目原则上均应纳入专项规划，专项规划经市政府批准实施后，各板块没有纳入专项规划零星占补、挂钩和进出平衡项目不再单独立项入库实施。

　　宜兴市人民政府办公室

　　　　2023年9月25日

　　宜兴市耕地有序恢复和集聚提升保护试点专项规划（2023-2027年）工作方案

　　为全面贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想和党的二十大精神，严格落实江苏省耕地保护和用途管制制度，加强耕地保护和用途管控，全方位夯实粮食安全根基，根据《中共江苏省委江苏省人民政府关于做好二〇二三年全面推进乡村振兴重点工作的实施意见》（二〇二三年二月十七日）、《江苏省自然资源厅 江苏省农业农村厅 江苏省林业局关于加强耕地保护严格耕地用途管制的通知》(苏自然资发〔2022〕178号)及《江苏省自然资源厅 江苏省农业农村厅 江苏省林业局关于进一步做好耕地进出平衡工作的通知》(苏自然资发〔2023〕116号)等文件精神，在充分认识强化耕地保护、加强农田建设是实施乡村振兴战略，加快农业农村现代化建设的首要任务下，我市积极以“小田并大田”集成改革为抓手，以增减挂钩、占补平衡和耕地“进出平衡”等为整治实施路径，推动耕地“规模化、宜机化、生态化、智能化、产业化”建设；积极谋划“山上”不稳定耕地换“山下”新增优质耕地，打好优化耕地空间布局工作“组合拳”，强化耕地数量、质量、生态“三位一体”保护。以耕地数量稳定、质量可靠、地力提升、生态价值发挥为目标导向，全面推进耕地有序恢复和集聚提升保护试点工作。现结合我市实际，制定如下工作方案。

　　一、工作背景

　　耕地是我国最为宝贵的资源，是保障国家粮食安全、促进农业现代化发展的重要物质基础。自然资源部在传达学习贯彻习近平总书记在全国两会上系列重要讲话和全国两会精神时，要求“严守耕地保护红线，优化布局，采取经济奖惩等措施，促使南方部分省份有序恢复一部分流失的优质耕地”。近年来，苏南地区经济快速发展，城镇化建设深入推进，使得耕地持续减少，加之调查口径因素，宜兴市耕地面积比上一轮耕地保护目标减少了20.40万亩。同时，套合2021年国土变更调查数据，“三区三线”划定的永久基本农田已流出稳定耕地面积1.02万亩。随着乡村振兴战略的深入推进，重大建设项目等落地均需用地要素保障，在很大程度上土地需求规模将大幅增加，使得宜兴市耕地资源的供给更趋紧张，耕地保护任务愈加艰巨。宜兴市充分认识耕地保护的重要性，强化了耕地保护和用途管控，严格控制耕地转为其他农用地，加强农业基础设施建设，积极挖掘潜力增加耕地，将有限的耕地资源优先用于粮食生产，采取有力措施防止耕地“非粮化”，扛牢耕地保护责任，牢牢守住国家粮食安全的生命线。

　　近年来，宜兴市积极开展了耕地补充恢复工作，稳妥有序推进土地整治、高标准农田建设工作。但从全市相关工作推进情况来看，需要进一步加大力度，特别是需要省厅给予政策支持，有效整合土地复垦、复耕等政策措施，更有利于我市探索耕地有序恢复和集聚提升保护路径，优化自然资源空间配置要素，为实现耕地可持续稳定利用及保障粮食安全奠定基础。

　　二、工作原则

　　（一）保护优先，全面提升。以“节约集约用地，严守耕地红线”为出发点，坚持生态优先、绿色发展，按照整体恢复、系统恢复的要求，全面分析土地利用现状，以问题导向、目标导向、结果导向，对项目采取工程、技术、生物等综合措施，全面系统提升项目治理水平，高质量实施耕地补充恢复和集聚提升保护工程，统筹实施耕地数量恢复、耕地功能回归、耕地质量提升、耕地生态优化，以切实提高粮食综合生产能力，有力促进农业高质量发展，将项目建成生态美丽、规模集中、适合现代化农业生产的高优农业示范区。

　　（二）规划先行，统筹推进。坚持规划引领，以《宜兴市国土空间总体规划（2021-2035年）》（以下简称《总体规划》）为基础，在《总体规划》的管控和引领下编制专项规划；顺应村庄发展规律，务实渐进推进工作，加强专项规划与镇村布局规划、村庄规划的统筹协调，确保相关工作协同推进、动态更新。严格按照耕地保护和用途管制制度要求，对长期稳定利用现状耕地周边零星分散的非耕地有序实施耕地恢复和集聚提升保护建设，耕地地块分布集中的区域，按照“四至封闭，边界清晰，规模适度”的要求，以永久基本农田保护区为目标导向，规划为永久基本农田储备区，分步有序实施耕地补充恢复和集聚提升保护工程。

　　（三）创新机制，强化管理。充分发挥专项规划在统筹农业资源配置、优化永久基本农田布局等方面的支撑作用，助推农业资源要素配置改革；探索创新耕地有序恢复工作新机制。按照保障粮食安全的要求，创新耕地有序恢复和集聚提升保护工程后期管护利用机制，严格耕地用途管制，集中连片恢复后形成的耕地优先划为永久基本农田储备区，重点用于粮食生产，坚决制止耕地“非农化”、防止耕地“非粮化”。

　　（四）以人为本，公众参与。耕地恢复工作必须坚持以人民为中心的发展思想，充分征求农村集体经济组织和农民意见，充分调动农村基层干部和广大农民群众的积极性和创造性。始终从农民群众角度思考问题，尊重民意、维护民利、强化民管，在方便群众生产生活和不违背群众意愿的基础上进行恢复与搬迁，一切以改善农村生产生活条件，以提高农民的生活质量和健康水平为目标；开展耕地恢复工作，农民不同意的不得纳入集中连片恢复范围，依法保障群众的知情权、参与权和收益权。

　　三、总体目标

　　规划期内，围绕耕地数量、质量、生态“三位一体”保护建设总体目标，以徐舍镇为先行试点，开展耕地有序恢复和集聚提升保护试点工作，从以往分散式补充耕地的简单治理，到耕地集聚提升保护的迭代升级，总结推广，引导各镇有序实施3000亩~5000亩规模的集聚提升项目不少于20个，有序恢复补充耕地约6万亩，扎实推进耕地有序恢复和集聚提升保护工作。以逐步把永久基本农田全部建成高标准农田为目标导向，将恢复后优质耕地合理划入永久基本农田储备区，保障耕地的可持续稳定利用；将不稳定耕地与新增优质耕地“进出平衡”，逐步实现耕地总量增加、质量提升、空间布局优化、生态环境改善等多目标综合效益；进一步从农民增收、产业延伸、生态赋能等方面综合施策，全方位提升乡村生态产品价值的叠加，构建“一眼宜兴，满目江南”美丽田园新画卷。

　　四、工作内容及要求

　　（一）工作内容

　　按照“试点先行、全域覆盖”的思路，宜兴市自然资源和规划局组织编制《宜兴市耕地有序恢复和集聚提升保护试点专项规划（2023-2027年）》（以下简称《专项规划》），《专项规划》经专家评审通过后，报宜兴市人民政府批准，作为组织实施依据（项目立项依据）。宜兴市自然资源和规划局负责对各镇（街道、园区）上报各类子项目规划设计方案进行审查并予立项，引导各镇（街道、园区）开展耕地功能恢复、整治补充耕地、耕地质量提升、建设用地复垦及农田生态优化建设。各镇优先将“山下”平原等达到可长期稳定利用条件的耕地，划入永久基本农田储备区，解决耕地碎片化、空间布局零散等问题；鼓励农民将南部“山上”山坡等部分开荒或抛荒耕地进行土地流转种植果树林，以实现农业结构调整。通过“山上”不稳定耕地与“山下”新增优质耕地“进出平衡”，最终实现耕地总量增加、质量提升、空间布局优化、生态环境改善目标。

　　耕地功能恢复。项目区主要针对即可恢复、工程恢复属性地类，开展耕地恢复工作，采用耕作层土壤剥离利用、精准平整等措施，进行土地平整，覆盖优质耕作层土壤，恢复耕地功能。

　　整治补充耕地。项目区内宜耕农用地和未利用地，进行土地整治，优先开发为耕地，用于补充耕地，实现耕地占补平衡。

　　耕地质量提升。项目区内修缮、新建灌溉与排水设施、机耕道路，提高灌溉保证率和耕作便利度；整合归并耕地地块，有水源条件的区域实施旱地改水田，提升耕地质量等级，满足农业机械化、现代化生产要求。

　　建设用地复垦。项目区内的零星建设用地，开展建设用地复垦，优先复垦为耕地，形成的增减挂钩指标可用于城乡建设用地增减挂钩。

　　农田生态优化建设。采用生态化工程措施，建设生态沟渠、农田防护林等，建设生态田园、美丽田园。

　　永久基本农田储备。以耕地集聚提升保护为目标导向，将恢复后优质耕地合理划入永久基本农田保护储备，用于重大建设项目等占用永久基本农田补划，或一般耕地改变地类的“进出平衡”等。

　　（二）工作要求

　　项目实施要因地制宜，工程建设要突出耕地保护、盘活存量、生态修复、质量提升。项目推进总体上遵循循序渐进，实事求是，确保年度实施一批、验收一批、变更一批、归还一批，把集中连片整治与高标准农田建设、建设用地复垦等工作相结合，统筹做好农田生态优化建设等工作，推进粮食安全、生态保护、产业升级。

　　规模要求。项目区规模3000亩~5000亩为宜。“山下”东部太湖渎区、北部、西部平原区和低洼圩区的镇（街道、园区），要积极谋划5000亩集聚提升片区，适度扩大规模；西南部低山丘陵区的镇（街道、园区），符合长期稳定利用条件的，适度开展3000亩集聚提升片区整治，“山上”山坡等不稳定区域耕地，逐步退出集中连片保护区。最终以太湖渎区、低洼圩区和平原区为主，形成一批集中连片规模达3000亩~5000亩的优质良田。

　　连片度要求。项目区原则上不突破连绵山体、氿、湖、大河等，耕地分布集中连片，适宜机械化、规模化粮食生产。

　　坡度要求。平原、低洼圩区项目区坡度在6度以下，低山丘陵坡度在15度以下。

　　生态要求。项目区耕地无污染，土壤清洁、土质良好，沟、渠、路、农田防护林等符合生态化要求，采用节水灌溉技术，可保留适度的生态用地。

　　工程要求。片区内工程实施一经批准，严格执行，不得擅自变更。如因不可抗力确需变更的，在保证项目建设规模、新增耕地数量和质量的前提下，参照江苏省土地整治项目规划设计变更管理要求履行变更手续。

　　强化永久基本农田特殊保护要求。已划定的永久基本农田，任何单位和个人不得擅自占用或者改变用途。项目区土地整理复垦开发和高标准农田建设中开展必要的田间道路建设以及灌溉及排水设施、农田防护林等配套设施的，允许少量占用永久基本农田，并在项目区内予以补足，确实难以在项目区内补足的，在宜兴市范围内同步落实补划任务。

　　（三）工作流程

　　积极探索耕地有序恢复和集聚提升保护工作全流程管理模式，做好立项、备案、实施、验收及指标管理。宜兴市自然资源和规划局对耕地有序恢复和集聚提升保护项目进行统一管理，项目区内涉及的“增减挂钩”、“占补平衡”和“耕地进出平衡”指标的，按照项目区为单元，全面复核、独立核算、统一实施、综合验收、分类备案。

　　1、项目立项。由各镇（街道、园区）组织村级集体经济组织，以《专项规划》为依据，编制项目区的规划设计方案。宜兴市自然资源和规划局会同农业农村等部门对方案组织专家论证，通过后报宜兴市人民政府相关部门批准立项。

　　2、三类项目的立项及备案。项目区项目立项经批准后，涉及“增减挂钩”、“占补平衡”和“耕地进出平衡”等三类项目的，由宜兴市自然资源和规划局根据自然资源部、江苏省自然资源厅相关要求进行分类立项审批并备案。

　　3、项目实施。镇（街道、园区）统一组织实施，项目区实施周期为一年。

　　4、项目验收。项目实施完成后，由宜兴市自然资源和规划部门会同农业农村部门组织验收。验收合格的，由宜兴市自然资源和规划部门会同农业农村部门联合出具验收意见。涉及“增减挂钩”、“占补平衡”和“耕地进出平衡”的，同步分别出具验收意见。

　　5、相关指标的管理。项目区验收后涉及“增减挂钩”、“占补平衡”和“耕地进出平衡”指标的，由宜兴市自然资源和规划局根据自然资源部、江苏省自然资源厅相关要求统一报江苏省自然资源厅进行分类管理。

　　五、建立健全相关机制

　　（一）建立耕地指标补偿机制

　　积极稳妥开展耕地有序恢复工作，恢复后的耕地可以纳入永久基本农田储备区，用于重大建设项目占用永久基本农田补划，或一般耕地改变地类的“进出平衡”。耕地补充产生的增减挂钩指标、规划空间指标、耕地占补平衡指标，自用结余的，可申请宜兴市内统筹，奖励标准按《市政府关于全面统筹建设用地资源配置提升土地节约集约利用水平的若干意见》(宜政发〔2021〕245号)规定执行，进出平衡及永久基本农田补划等指标，宜兴市按照各指标标准给予相应奖励。

　　（二）建立耕地保护补偿和激励机制

　　1、耕地保护补偿。由市财政局、市自然资源和规划局按高标准农田累计建设面积、永久基本农田保护面积、耕地保有量面积、缴入省级国库新增费四项分配因素（权重分别为25%、20%、15%、40％)测算，向耕地保护重点区域倾斜分配，用于耕地保护等。

　　2、耕地保护绩效评价激励。采用耕地保护绩效评价方式，每年对耕地保护工作成效突出的镇人民政府或街道办事处、园区管委会以及村集体经济组织给予通报表扬或者资金奖励。受激励的镇（街道、园区）、村级集体经济组织应承当相应耕地保护任务。当年受省级激励的镇（街道、园区）自动列入宜兴市受激励名单，享受宜兴市耕地保护激励。

　　我市耕地保护激励由市自然资源和规划局、市财政局共同组织实施。市自然资源和规划局会同市财政局开展耕地保护激励的绩效评价，制定激励资金分配方案；市财政局牵头负责耕地保护激励的资金下达，对资金使用、管理进行监督考核等。

　　（三）建立耕作层土壤剥离利用工作机制

　　1、政府主导、统筹实施。市政府负责组织领导全市耕作层土壤剥离利用工作。自然资源部门负责协调管理和指导监督工作；农业农村部门会同生态环境部门负责耕作层土壤质量评定、确定能否剥离及剥离深度；各镇（街道、园区）负责组织实施本辖区内的耕作层土壤剥离利用工作。重点对耕作层土壤剥离利用的实施范围、责任主体进行明确，耕作层土壤剥离利用涉及剥离、运输、存储、利用等多个环节，涉及自然资源、农业农村、财政、生态环境等多个部门，项目实施各方协调，统筹兼顾。

　　2、资金保障、规范管理。财政部门统筹安排耕作层土壤剥离利用工作产生的费用。资金来源可按实列入新增建设用地有偿使用费、农业土地开发资金等支出。耕作层土壤剥离利用补助标准为每亩3万元，用于支付实施方案制定、耕作层土壤质量评定、土方工程、运输、储存管理和集中堆放场地租用、再利用过程中运输及土方等各项费用（原则上本区域范围内）。对于跨区域使用耕作层土壤剥离产生的多余费用在宜兴市级补助费用中双方自我协商解决。

　　（四）构建耕地用途管控联动机制

　　构建市、镇（街道、园区）、村级组织和承包经营人四级联动机制，明确职责分工和审核流程，建立职责清晰、层层负责的工作体系，切实履行耕地用途监管职责。

　　1、市级职责。宜兴市人民政府对全市耕地和永久基本农田保护利用负责，对各镇（街道、园区）耕地用途保护责任履行情况进行监督考核。制定相关耕地保护制度，严格落实耕地“占补平衡”、“进出平衡”制度，强化耕地有序恢复项目全过程管理监督，严格新增耕地核实认定，组织耕地“进出平衡”方案审查实施，实施耕作层剥离和耕地保护补偿激励机制，切实提高耕地数量、提升耕地质量和生态。重点对农村乱占耕地建房、“大棚房”等违法用地问题进行查处，落实遏制耕地“非农化”、防止耕地“非粮化”常态化监管措施。

　　2、镇（街道、园区）职责。镇人民政府负责组织实施本辖区耕地和永久基本农田保护利用工作，落实耕地用途保护目标责任制，健全管护队伍，明确管理主体，定期开展耕地用途保护目标责任自查，上报宜兴市自然资源和规划局耕地动态日常巡查情况，落实耕地抛荒治理。负责耕地有序恢复项目实施和后期管护，按政策要求落实耕地“进出平衡”和设施农用地备案审核有关职责，宣传耕地保护相关法律法规政策，管理和维护耕地和永久基本农田保护标志牌、界桩和农田设施。

　　3、村级组织职责。村集体经济组织负责与承包人签订土地经营承包合同，监督承包经营主体做好耕地用途保护利用工作，明确耕地“非农化”和“非粮化”的相关要求，特别是永久基本农田保护的义务，做好合同履行的日常监督。加强耕地保护政策宣传和引导，及时发现、制止、报告耕地“非农化”、“非粮化”行为，对耕地抛荒行为进行劝阻促耕。

　　4、承包人职责。工程实施前，做好土地承包经营权确权登记。工程完工后，按照适度规模经营的要求，由承包人统一经营。承包人根据土地承包经营合同中明确的要求，结合耕地自身条件，在符合农业产业发展、种植结构调整的前提下，合理种植粮食作物或棉、油、糖、蔬菜非粮食作物，杜绝耕地抛荒现象，严禁擅自改变耕地（特别是永久基本农田）用途，加大工程的后期管护力度。

　　（五）健全耕地综合动态监管机制

　　健全土地执法联动协作机制，进一步加强执法监管共同责任机制建设，严肃处置违法违规占用耕地问题。宜兴市自然资源、农业农村主管部门按照职责分工，加强监督检查，对于违法违规占用耕地行为，将依法依规严肃查处，涉嫌犯罪的，及时移送司法机关追究刑事责任。开展耕地动态监测，强化对耕地“占补平衡”、“进出平衡”的全流程监管，充分利用国土调查云、无人机航拍等技术手段，结合现场踏勘、抽验等方式进行检查，确保落实耕地“占补平衡”、“进出平衡”责任。

　　六、保障措施

　　（一）加强组织领导，明确责任分工

　　明确《专项规划》工作任务，项目实施责任主体成立工作领导小组，建立政府主导、部门协作、公众参与、上下联动的工作机制，科学编制实施方案，严抓项目立项，严控项目质量。宜兴市自然资源和规划局牵头负责政策指导、及时通报情况、根据需要会办解决问题，指导镇级开展方案实施等工作。

　　（二）强化资金保障，规范资金管理

　　建立完备的资金筹措和使用机制，规范资金管理，将试点项目资金纳入财政预算管理，任何单位和个人不得截留、挤占、挪用，确保专款专用，提高资金使用效益。

　　依据当前已有国家和省市政策，结合区域实践，对耕地保护工作中挑大梁的镇给予多项资金补偿。在市财政的大力支持下，先期启动资金通过市财政解决，后期镇级通过多渠道资金筹措，推进耕地有序恢复工作。

　　（三）强化制度保障，开展试点示范

　　由于试点项目基层协调工作任务艰巨，资金投入较大，必须从尊重民意，保护公众权益的角度出发，按照多规融合、生态文明建设等要求，先期开展试点示范，以点带面稳步实施。在试点过程中积极探索创新，及时总结工作经验，制定并完善相关政策措施，以期探索出一条我市耕地和永久基本农田保护利用的新途径，为全省乃至全国提供可借鉴的耕地和永久基本农田保护经验。

　　（四）加强宣传引导，提高公众参与度

　　把政府主导与媒体参与相结合，充分利用互联网、数字化平台等多种手段，开展成果交流、宣传与推广，把观念灌输与知识普及相结合，为试点项目工作营造良好的舆论氛围，奠定扎实的社会基础。整合系统内技术、人才、管理等方面的优势资源，形成整体推进合力。

　　（五）加强风险防范，细化规范管理

　　正确认识风险，有针对性地提出风险防控措施，相关工程技术风险，应统筹机制，形成部门合力，建立领导小组，形成人民政府主导、多部门联动的工作机制。相关资金风险，严格按照招投标法的规定进行招标，真正做到公平、公正；严格财务管理，规范竣工决算项目资金的管理、使用，按照相关规定，实行专款专用、单独核算；严格执行所批复的预算，不得超预算和超范围支出；加强对项目有关资料的管理，建立齐全、完善的项目档案。相关廉政风险，应重视制度建设，强化制度落实制度建设，因地制宜，制定出符合本市的具体详细的规章制度，并切实落实到位。相关社会风险，宜兴市各有关责任部门主要领导应组成工作组织，建立高效的联动工作机制，走群众路线，倾听群众意见和建议，有针对性地研究群众普遍反映的问题并提出合理的解决办法。

　　（六）加强项目监管，适时组织开展考核评估。我市认真履行职责，做好项目监管、考核验收等。适时组织开展考核评估，对未按时完成任务的，投入资金按原渠道收回。及时总结经验做法，加大宣传力度，营造良好社会氛围。